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《社会政策通讯》第2期

来源:   2013-05-31 04:23:02
  

中国农村最低生活保障制度研究           张秀兰 徐月宾

1.对农村低保制度重要性的认识是关键因素财政能力和经济发展水平对农村最低生活保障制度的建设是重要的因素,但不是绝对因素。例如,一些财力不是十分雄厚的地方也建立起了农村最低生活保障制度,在财力不变的情况下,由于领导干部的推进,低保覆盖面也有了大幅度的上升。这说明,关键是财政支出结构的调整和财政支出重点的倾斜。这里最大的问题还是认识和重视问题。在最低生活保障制度的构建上,地方领导干部对于最低生活保障制度重要性的认识很大程度上决定了这一制度在该地方的发育。江苏省财政分担机制的建构,辽宁省覆盖面的扩大,以及福建省2004 年新政带来的覆盖面的大幅度提高都是明证。
2.关于建立农村低保制度的资金测算根据全国和各省2006 年6 月30 日农村最低生活保障制度的数字,本研究测算结果为:享受农村最低生活保障制度的人数为2826.6 万人,高出全国农村贫困人口2365 万的20%。这主要是因为,在经济发达地区的农村低保标准高于贫困线。按照这个受益人群的数字,以及2006 年6 月底的低保补差标准,建立农村最低生活保障制度的资金最低为81.4 亿元。最高为104.7 亿元。
3.地区差异大中央政府关于推行最低生活保障制度的政策精神富于弹性,这使地方政府在最低生活保障制度的构建上具有很大的选择空间。考察发现,东中西部在构建或试行最低生活保障制度时,体现出浓厚的地方性特色,其差异程度远远超出人们的想象。东部地区的浙江、上海已经形成了完整的制度架构。这个架构结构合理,功能良好,在覆盖面、救助水平、服务递送、筹资制度、组织制度建设上,都基本实现了最低生活保障制度的政策目标。中部地区还没有建立起完整的制度架构。这里存在的主要问题是:第一,没有建立起有效的筹资体系;第二,没有相应的组织制度建设;第三,主管干部主要出自管理成本的考虑 ,缩小了覆盖的范围。西部地区问题最大。那里一方面极端贫困面极大,需要财政上的有力支持,另一方面又不具备自我筹资的能力,所以需要中央给予有力的支持。目前西部地区的实际情况是最低生活保障的覆盖面很小,不少地区只有残疾人才能得到救助,而且救助水平也很低。由于中央财政支持的不足,从全国宏观情况看,越是困难的人群,得到的救助越少。
4.中国的农村低保制度在亚洲发展中国家中具有领先地位中国以最低生活保障制度为核心所建立的综合性社会救助体系,在制度架构上已经同发达国家接轨,在亚洲发展中国家中无疑已经取得了领先的位置。

 

城市贫困人群分类救助研究      张 欢

生老病死作为人生的必然,不言自证了医疗是人们的一种普遍需要。进而获得卫生保健被列为国际法规定的基本人权之一。另一方面,无论从微观还是宏观来看,公共卫生、疾病控制和改善营养摄入等均具有重大的功利性价值,大量研究表明卫生保健的进步更多表现为社会发展和经济增长的原因而不仅是其结果。特别,健康水平的提高对于调节收入分配和减少贫困有着重要的影响。因此,确保所有人获得基本的医疗卫生服务是一个国家和社会的普遍需要。然而,从我国目前的城市医疗卫生保障体系看,传统计划经济下卫生保障体系已经解体,新的以“低水平、广覆盖、统账结合、多层次”的医疗保险制度为核心的医疗卫生保障体系还远不够完善。一个主要问题是不能实现城市居民医疗保障的普遍覆盖,相当一部分城市贫困人群没有获得相应医疗保障制度安排。城市医疗救助制度的实施就是为了解决这一问题。从现有情况看,主要通过城市最低生活保障制度界定城市贫困人群,同时还有一些以低保边缘户为代表的其他贫困人群。要从城市贫困人群中确定医疗救助对象,就涉及到社会政策的目标定位技术。从理论看目标定位有类别化需要、补偿性原则、诊断性划分和家计审查需求四类原则。通过对美国的Medicaid、我国29 个省(市、自治区)实施的农村医疗救助、数个省(市)自发进行的城市医疗救助和中英城市社区卫生服务与贫困救助项目在四个城市试行的医疗救助试点等以往医疗救助实践的分析,以及对城市医疗救助《意见》出台后,27个省(市、自治区)实施的医疗救助方案的分析,可以看出应用目标定位原则,可以增强对所确定的救助对象的理性认知,同时也表明现有城市医疗救助对救助对象的确定不脱传统的普遍性和选择性之争的模式。相应,对于城市医疗救助对象确定的这一传统模式也带来多方面的问题:加重低保边缘化问题;可能的资金沉淀问题;救助扩展方向的问题;救助以家庭还是个体为对象问题;贫困标准进步问题;忽略特殊贫困家庭需要问题。最后,本报告主要提出三个方面的改进方向。
第一,完善医疗救助保障线的方案主要是将城市低保制度与医疗救助制度逐步分开,相对独立的确定城市医疗救助目标定位。实践中可以采用低收入人群医疗支出直接估算法等简便的方法估算医疗救助保障线。
第二,向分类救助过渡如分为失业和低薪人群、贫困老年人、残疾人、孕妇和儿童、需要抚养儿童的贫困家庭以及城市外来务工人员等六类人群。报告中还采用逆推法确定了各个类别人群的救助范围和标准。
第三,医疗救助从剩余型社会政策向发展型社会政策过渡把医疗救助的目标定位由静态转向动态,从改进救助人群医疗效率,提高救助人群健康水平出发,确定救助对象。由此思想,报告提出三方面的医疗救助重点:以儿童为重点、支持工作能力的提高和承担社会包袱。

 

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